Depuis la réforme en 2001 de son précédent programme d'assurance sociale relatif à l'emploi, le Chili a mis en place un programme novateur d'assurance chômage à deux niveaux pour les nouveaux venus sur le marché du travail. Les assurés disposent d’un compte chômage individuel (CCI) (Régimen de seguro de cesantía) qui est complété par un élément de solidarité versé par un Fonds de solidarité (FDS) (Fondo de Cesantía Solidario).

Toutefois, en janvier 2009, les autorités chiliennes ont de nouveau réformé le programme, afin de résoudre un certain nombre de problèmes particuliers: la conception du système n'était en effet plus adaptée aux réalités du marché du travail chilien, caractérisé par une importante rotation de la main-d'œuvre, par un chômage de longue durée fréquent, et par des périodes de cotisation souvent interrompues. Les autres aspects auxquels s'est attaquée la réforme sont liés à des critères d'ouverture de droit extrêmement rigoureux qui ont restreint l'accès aux prestations, et à la durée limitée du versement de ces dernières. Malgré la nouvelle législation, un certain nombre de problèmes demeurent, surtout au niveau de l'accessibilité et du caractère approprié des prestations de chômage, et en matière d''efficacité des services de l'emploi.

Réforme de l'assurance chômage de 2009 - contexte et motifs

La réforme de l'assurance chômage de 2001 a en grande partie été menée pour faire face aux conséquences de la crise économique survenue en Asie dans les années 1990, années pendant lesquelles le taux de chômage au Chili a dépassé les deux chiffres. Depuis, les décideurs chiliens ont analysé les incidences de cette réforme, essentiellement pour chercher à améliorer la couverture et à accroître l'efficacité du système. En raison de la crise financière et économique, le rythme de la réforme s'est accéléré au deuxième semestre de 2008: un projet de loi a été présenté au Congrès en août 2008; en décembre, l'administration a demandé qu'il soit examiné dans le cadre d’une procédure accélérée; et en janvier 2009, la législation a été adoptée (et mise en application à partir du 1er mai 2009). Il convient de noter que la réforme a des objectifs communs avec celle du système de pension de vieillesse que le Chili a menée en 2008, à savoir améliorer la couverture et les prestations par des éléments de solidarité et introduire une plus grande souplesse dans le versement des cotisations.

Structure et caractéristiques de l'assurance chômage

Le système d'assurance chômage chilien a initié un modèle novateur, associant des comptes chômage individuels (CCI) et un élément d'assurance sociale (Fonds de solidarité, FDS). La cotisation mensuelle au système équivaut à 3 pour cent des salaires couverts.

Pour les employés ayant des contrats à durée déterminée, la cotisation est à la charge exclusive de l’employeur. En cas de contrat à durée indéterminée, la cotisation est partagée entre l'employé (0,6 pour cent des gains mensuels entièrement versé sur le CCI) et l'employeur (2,4 pour cent des gains mensuels du salarié répartis entre le FDS et le CCI). La cotisation patronale est pour l'essentiel versée sur le CCI de l'employé, une petite partie étant affectée au FDS (0,8 et 0,2 point de pourcentage respectivement pour les salariés ayant des contrats à durée indéterminée et ceux ayant des contrats à durée déterminée) (voir le figure 1). Le FDS est également en partie financé par un prélèvement mensuel fixe sur les recettes fiscales générales, qui équivaut à environ USD 14,5 millions par an.

Les prestations d'assurance chômage financées par le CCI consistent en des versements mensuels effectués jusqu'à épuisement des ressources du compte. Les prestations sont calculées selon un taux de remplacement décroissant, et elles sont dues pendant cinq mois au maximum: le premier mois, le salarié reçoit une prestation équivalant à 50 pour cent de ses gains moyens au cours des 12 derniers mois; le deuxième mois, la prestation représente 45 pour cent, ainsi de suite jusqu'au cinquième mois, où 30 pour cent sont versés (voir le figure 2).

Conditions d'ouverture du droit aux prestations du CCI

Contrats à durée indéterminée: Si un employé démissionne ou est licencié et justifie de 12 mois de cotisation au total, le nombre de prélèvements mensuels qu’il peut effectuer sur son compte correspond au nombre d'années de cotisation, à concurrence de cinq. La prestation chômage est financée uniquement par le compte.

Si un salarié est licencié (conformément au Code du travail) et a cotisé pendant 12 mois consécutifs, la prestation chômage est prélevée sur son CCI pendant cinq mois au maximum.

Contrats à durée déterminée: Indépendamment de la cause du chômage, un salarié peut prélever, sous forme de capital, le solde de son CCI s'il dispose au total de six mois de cotisations.

Conditions d'ouverture du droit aux prestations du FDS

Les prestations de chômage peuvent être versées par le FDS lorsque: le salarié a cotisé pendant 12 mois au cours des 24 derniers mois, sans interruption pendant les trois derniers mois, et dans la même entreprise; s'il a été licencié (conformément au Code du travail); s'il est chômeur lorsqu'il demande la prestation; ou si le solde de son CCI n'est pas suffisant pour financer les prestations définies dans la figure 2 ci-dessus.

L'accès aux prestations du FDS est volontaire et complète les prestations du CCI qui sont dues (voir la figure 2) une fois le solde de ce compte épuisé. Les chômeurs sont informés de leurs droits lors de leur première demande de prestations et doivent choisir d'avoir ou non recours au Fonds. Ce dernier ne peut être utilisé que deux fois en cinq ans.

S'ils réunissent les conditions requises pour avoir droit aux prestations financées par le FDS, les salariés sous contrats à durée indéterminée touchent pendant cinq mois des prestations basées sur leurs gains moyens, le pourcentage du taux de remplacement allant diminuant comme dans le cas du CCI. Depuis la réforme de 2009, les salariés ayant des contrats à durée déterminée peuvent toucher des prestations financées par l'intermédiaire du FDS pendant deux mois avec des taux de remplacement de 35 et 30 pour cent respectivement.

La différence essentielle entre un bénéficiaire du FDS et un bénéficiaire du CCI réside dans la qualité de la protection sociale offerte. Dans le premier cas, le chômeur a la garantie de recevoir une prestation en espèces déterminée pendant une période donnée, alors que dans le deuxième cas, la durée et le montant des prestations dépendent exclusivement de la somme épargnée, qui est directement liée à la carrière professionnelle de la personne.

Les travailleurs plus précaires, moins qualifiés ou travaillant dans des secteurs moins productifs de l'économie, ont tendance à travailler moins longtemps et à avoir des gains inférieurs, d'où une épargne moindre sur leur CCI et moins de chances de réunir les conditions d'ouverture du droit à la prestation du FDS. La prestation fournie par le CCI est souvent la seule source de protection des revenus pendant les périodes de chômage, ce qui risque souvent de n'être pas suffisant, compte tenu des gains inférieurs de ces salariés.

Objet de la réforme de l'assurance chômage: accroître la couverture et l'efficacité

La réforme de 2009 a répondu à trois grandes préoccupations:

- Une forte proportion de la main-d'œuvre chilienne a des contrats de travail à durée déterminée et a été exclue du FDS et de ses prestations plus élevées et plus complètes. En décembre 2008, près de 44 pour cent des cotisants au système d'assurance chômage avaient des contrats à durée déterminée. La Surintendance des pensions (Superintendencia de Pensiones), organisme public chargé de superviser le régime d'assurance chômage, a calculé que ce groupe bénéficiait, en moyenne, d’un taux de remplacement du CCI inférieur à celui des travailleurs touchant des prestations du FDS.

- Depuis la réforme de l'assurance chômage, les salariés dont le contrat est à durée déterminée peuvent avoir accès aux prestations du FDS aux mêmes conditions que ceux dont le contrat est à durée indéterminée, même s'ils ne touchent que deux mois de prestations et à un taux de remplacement inférieur. L'argument pour étendre la couverture avec certaines limites découlait de préoccupations concernant d'éventuels changements de comportement de ces salariés dans leurs efforts en matière de recherche d'emploi.

Les conditions d'ouverture du droit étaient souvent difficiles à réunir même pour les salariés ayant des contrats à durée indéterminée qui étaient auparavant couverts par le FDS. Ils n’étaient que 25 pour cent par an à remplir les conditions exigées par le Fonds. L’obligation d’avoir cotisé pendant 12 mois sans interruption constituait le principal obstacle, il était en effet très difficile de la respecter compte tenu des rotations sur le marché du travail. Les nouvelles conditions sont aujourd'hui ramenées à 12 mois de cotisation au cours des 24 derniers mois, sans interruption au cours des trois derniers mois et dans la même entreprise.

- En ce qui concerne la qualité de la prestation, elle était affaiblie par la durée de son versement, fixé indépendamment du taux de chômage national. Il n'était donc pas tenu compte du fait que pendant les périodes de chômage élevé, il fallait en moyenne plus de temps pour trouver un nouvel emploi. Dans le cadre de la réforme de l'assurance chômage, chaque mois où le taux national de chômage est supérieur d’un point de pourcentage à la moyenne nationale sur quatre ans, tous les bénéficiaires devant recevoir leur dernière prestation mensuelle de chômage auront droit à deux mois supplémentaires à un taux de remplacement égal à 25 pour cent de leurs gains antérieurs.

Défis persistants pour l'action gouvernementale

Prestations d'assurance chômage et indemnités de licenciement: Les salariés sous contrat à durée indéterminée et licenciés en raison des «besoins de l'entreprise» ont droit, s’ils ont travaillé pendant au moins 12 mois à une indemnité de licenciement égale à un mois de salaire par année travaillée. Actuellement, la cotisation patronale au CCI peut être déduite du montant devant être versé sous forme d'indemnité de licenciement. Ce mécanisme est jugé positif, car il permet aux employeurs de prendre des dispositions pour s’acquitter de leurs futures obligations financières, ce qui est particulièrement important lorsque le taux de renouvellement du personnel est élevé et que les entreprises doivent verser des indemnités de licenciement. Autre question relevant des pouvoirs publics: faut-il améliorer la coordination entre l'assurance chômage et les indemnités de licenciement, et ces dernières devraient-elles être en partie remplacées par une prestation d'assurance chômage plus généreuse ? Jusqu’à présent, faute de données statistiques concernant le niveau et la couverture des indemnités de licenciement, il n’a pas été possible de discuter de manière approfondie des avantages et des inconvénients de ces diverses possibilités d'action.

Caractère contributif de l'assurance chômage: Même lorsque la réforme sera entrée en vigueur, les conditions d'ouverture du droit aux prestations d'assurance chômage seront relativement difficiles à réunir pour de nombreux travailleurs: 12 mois de cotisation au cours des 24 derniers mois dont trois mois sans interruption dans la même entreprise. La crise internationale actuelle risque d'aggraver les choses, d’où la nécessité pour les pouvoirs publics de s’interroger sur un nouvel assouplissement du caractère contributif de l'assurance chômage, voire la fusion de cette assurance avec des programmes non contributifs, comme cela a été fait dans le cadre de la réforme du régime de pensions de 2008.

Extension de la couverture de l'assurance chômage: En 2008, 60 pour cent environ de la population active était couverte par l'assurance chômage; une proportion significative des actifs ne bénéficie donc d’aucune couverture. Les travailleurs informels, les fonctionnaires, les employés et les travailleurs indépendants sont exclus du système, ce qui les laisse sans protection officielle pendant les périodes de chômage et les contraint à compter sur des programmes de chômage d'urgence et d'autres programmes de protection sociale. Plusieurs questions politiques se posent alors: la couverture légale devrait-elle être étendue aux fonctionnaires et à d'autres types d'emploi du secteur formel ? Et comment améliorer le respect des règles par les petites unités économiques déjà couvertes?

Efficacité des services de l'emploi: Des améliorations des services de l'emploi sont possibles, notamment en matière de conjugaison entre les programmes d'assurance chômage et les autres programmes visant à améliorer l'employabilité et le retour au travail des chômeurs, actuellement très peu coordonnés. À ce sujet, les bénéficiaires de l'assurance chômage devraient être ciblés en priorité, ce qui, en temps voulu, les aiderait à retrouver un emploi plus rapidement, en particulier lorsque l'économie commencera à sortir de la crise actuelle.

On attend de la réforme de l'assurance chômage une véritable amélioration de la sécurité sociale des travailleurs chiliens: les conditions d'ouverture des droits seront plus souples, et les prestations attendues meilleures. La question se pose toutefois de savoir si ces mesures suffiront à assurer une protection convenable contre le chômage. Prévoir les réactions du marché du travail à la crise économique actuelle et envisager les mesures supplémentaires qui pourraient être nécessaires pour garantir aux travailleurs et à leurs familles une protection sociale constituent un autre défi.